当前中国智库发展趋势及存在的问题

本文刊载于《中国科学院院刊》2021年第1期“政策与管理研究” 原标题为《中国特色新型智库现代化建设的若干思考——以智库影响力评价为视角的分析》

杨亚琴

上海社会科学院  智库研究中心

在百年未有之大变局下，中国智库既要主动回答好时代提出的命题、积极推动国家治理现代化进程，也要明确自身现代化建设的目标路径。现代智库是国家治理的思想利器，发挥理论先导和重要推手的作用，而国家治理现代化是智库发展的根本保障，为现代智库发展营造良好的生态环境。

当前，中国特色新型智库建设已进入“快车道”，全国各地各部门发展智库的热情高涨，各类智库层出不穷。国家高端智库“领头雁”的示范效应日益显现，较好体现了咨政建言和理论创新的功能，其在舆论引导、社会服务、公共外交等方面的作用也日益突出。

但是，随着国内外形势发展变化，中国特色新型智库现代化建设的内在要求日益迫切，面临的困难问题也日益凸显。

一些智库机构缺乏创新理念和现代化管理方式，不能较好适应科技、经济、社会等现代化发展新趋势，在利用大数据、人工智能等新技术提高研究能力、扩大传播影响力等方面的能力严重不足，在决策咨询市场上更是受到来自咨询公司、媒体等专业服务机构的竞争压力，面临从政府决策的核心逐渐走向边缘的可能。

在百年未有之大变局下，中国智库如何嵌入国家治理体系、更好地发挥决策咨询制度中坚力量的作用，关键在于加快改革创新、优化内部治理，切实提高研究质量，实现智库建设的现代化。

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智库影响力评价视角下的中国智库发展趋势特点

影响力是智库的生命线和价值所在，建构智库影响力评价框架是中国特色新型智库的发展要求和内在规律，影响力评价是衡量测度智库功能发挥优劣的重要标准。

影响力体现在决策层、学术界、公众媒体和国际社会等不同层面。因此，智库影响力是决策影响力、学术影响力、社会影响力和国际影响力的综合体现，加上智库成长能力（智库影响力发挥的重要支撑），共同构成中国智库影响力评价标准与指标体系。

表 1 包含 5 个一级指标（即智库影响力评价标准的 5 个维度），12 项二级指标和 33 项可测度的三级指标。

表1  中国智库影响力评价指标体系

以这个评价标准和导向为出发点，上海社会科学院智库研究中心连续 7 年跟踪研究成立 3 年以上近 1000 家中国智库的发展情况，重点走访调研了其中 300 多家重要智库，以此大致勾勒出中国智库的发展图景。

通过建构智库影响力评价标准，对当前中国主要智库的影响力做出客观评价，旨在紧密围绕党和政府对中国特色新型智库建设提出的要求，聚焦智库发展年度主题，客观分析中国特色新型智库建设的现状与趋势，充分展现智库发展的特色、特点与特长。

这既为智库界提供行业发展的动向、标准与经验，也主动关切智库建设的理论创新与实践前沿，为完善智库发展环境、推进智库建设提供前瞻性与可操作性的对策建议。从近年智库影响力评价情况看，中国特色新型智库发展主要呈现以下趋势性特点。

中国最具影响力的智库阵营集中在国家级智库

按照综合影响力、分项影响力、系统影响力、专业影响力、重大议题影响力，以及智库最佳项目（活动）提名和新智库提名，剔除重复后共有 158 家智库入选（占智库备选池总量约 15%），这 158 家智库共同组成中国最具影响力智库阵营。

这一阵营覆盖了国家高端智库和培育智库单位，以及经过多轮调查问卷筛选和客观数据排序后，仍然得以保留且在各分类项排名靠前的智库，这客观上构成了中国智库思想市场的“头部市场”。

国家党政/科研院所智库（含部委直属事业单位智库）是中国特色新型智库建设的主力军、国家队，占据半壁江山；这些智库不仅拥有较高的决策影响力，而且也十分重视学术影响力、社会影响力和国际影响力的提升。

此外，高校智库和地方党政智库的影响力也正在逐步提升，这反映出近年来高校和各地政府大规模投入智库建设的效应正在显现；此外，社会智库也以其灵活的体制机制优势逐渐崭露头角。

中国智库更加关注专业研究领域和议题设置能力

一般来说，年度影响力评价较高的智库，其研究的议题内容都与年度研究热点密切相关。

经济发展与国际关系一直是中国智库两大重点领域；随着时代发展，社会、文化、教育、科技、生态等新研究领域日益兴起，一批新的专业型智库正在崛起，如阿里研究院、腾讯研究院等开始崭露头角。

为此，经济发展和国际关系类智库在作为影响力评价的重点主体之外，对其他专业领域智库影响力评价的关注度也在提高。

同时，议题设置能力作为智库核心能力也是智库影响力评价的重点，包括智库长期跟踪研究积累的专业性议题和时效性议题。

近年，上海社会科学院智库研究中心专门聚焦“一带一路”倡议、自贸区、区域协调发展、中美贸易争端、供给侧结构性改革、全面小康与精准扶贫等重大国家战略议题，对各类智库进行影响力评价。

例如，中国国际经济交流中心、北京大学国家发展研究院、商务部国际贸易经济合作研究院等智库因不同程度地介入“中美贸易争端”的预判性研究与咨政建言而位居影响力评价前列。

又如，广东省社会科学院、中山大学粤港澳发展研究院、南京大学产业经济研究院、上海社会科学院等智库因在区域协调发展方面的建树，在各自所属系统内的影响力评价上升较快。

中国智库发展正日益呈现多样性、多元化态势

从智库分项影响力、专业影响力、重大议题影响力，以及智库最佳项目（活动）提名和新智库提名等情况来看，中国智库正在积极运用各种手段，打造自身发展优势。

智库影响力评价将这些具有专业价值和创新价值的做法挖掘出来并加以推广，充分体现了中国智库发展多样化的丰富个性。随着研究方法、工具和手段的日益丰富，中国智库的研究正在从经济社会、国际关系、军事安全等传统领域向文化教育、科技生态、公共治理等传统智库似乎不太擅长的新型领域渗透。

特别是当前科技革命和产业变革快速发展、全球治理格局急速变化，中国智库间的创新合作模式不断加强，各种形式的智库联盟和智库共同体也快速发展起来。

由此可见，一方面，中国智库变得越来越专业，越来越细分化，不同行业中的“隐形冠军”不断涌现。另一方面，作为一种发展趋势和应对策略，不同性质类别、不同研究领域的智库正在开展跨界研究、跨领域探索，而且中国智库与政府、媒体、企业、社会民众之间的沟通交流也在进一步加强。

这两种趋势此起彼伏、相互交织在一起，共同推动中国特色新型智库的多样性、多元化的高质量发展格局形成。

2

当前中国智库现代化建设存在的困难问题

根据上海社会科学院智库研究中心连续多年对中国智库影响力评价研究判断，当前中国智库总体上已逐渐步入提质增效、稳步发展的新阶段，智库参与国家治理现代化的深度和广度不断提高，智库的决策影响力、学术影响力、社会影响力和国际影响力明显增强。

但是，在国家治理体系和治理能力现代化发展的背景下，如何加快建设面向现代化、面向世界、面向未来的中国特色新型智库体系，打造一批勇立时代潮头、引领先进思想、创新研究范式的现代新型智库，尚面临不少困难和问题，其突出表现在：资源配置不科学，组织形式和管理方式落后，以及领军人才和专业复合型人才缺乏等；在议题设置、发展理念、研究方法、传播方式等方面，与国际著名智库相比仍存在不少差距。总体上来看，中国智库现代化建设进程中存在 6 个方面问题。

前沿性议题设置能力不足，研究缺乏预见性和引领性

新一轮科技革命和世界秩序变革正在重塑全球经济结构，国内经济社会进入高质量发展新阶段，这对智库研究提出许多新命题。如何更好地认识发展新趋势，与时俱进地设置全球性、全局性议题，更好地服务决策，是中国智库面对的首要问题。

但目前，中国智库不仅在国际舞台上缺乏超前的议题设置能力，而且在国内政策市场议题设置上较弱，甚至滞后于决策部门；反映在研究成果上往往是思想引领不足、战略先导不强、政策策源不够，甚至误导决策。

纵观近年中国智库在一些重大国际问题、国内经济社会问题的研究评估预测中，提出的专业化、建设性、切实管用的政策建议不多。究其根本，缺乏创新理念、缺乏前沿议题设置能力是关键。相比较，国际顶级智库都会预设研究一些前沿议题。例如，美国兰德公司（RAND）早在 2007 年就开始了“网络空间：国家安全和信息战”的研究，目前正推进“安全 2040”项目研究，旨在预测技术、人员和思想如何塑造全球安全的未来。

人力资源配置不够科学，智库产出效率效能不高

智库的核心要素是人力资源。具有创新意识、战略思维和先进技术的专家领军团队，理论和应用研究融会贯通的跨领域复合型专业技术研究团队，以及熟悉现代智库发展规律的运作管理团队，都是保证智库高效产出的关键。

但目前，中国大多数智库机构不具备这样的人力资源配置。如：大多科技智库拥有一批战略科学家和科技工作者，但缺乏公共政策研究专家，科技发展与政策研究脱节的现象明显；而社科智库的领军人才、研究团队多以哲社人才为主，缺乏掌握前沿新技术的科技人才参与。因此，尽管中国智库数量众多、经费投入很多，但智库产出效率、效能相对较低。

相比较，国际顶级智库就注意人力资源配置。例如，兰德公司 1850 名员工的研究领域覆盖了从数学、运筹学、统计学到政治学、经济学、商科和法律、艺术和文学等多种学科；其领军专家大多是该领域权威科学家。

组织形式较为类同单一，专业化品牌特色不明显

目前，我国已形成党政部门、社科院所、党校行政学院、高校、军队、科研院所、企业、社会智库等多元智库共同发展格局。但是，大多数中国智库脱胎于传统研究机构体制，表面上类别较多，但实际组织形式仍是单一的行政事业单位编制为主；并且，这些智库在研究内容、研究方式、资金来源、资政渠道等方面类同，缺乏明显的差异性和特色化。

而且，由于行政隶属关系，各类智库又分属不同系统、不同部门，研究资源分散于不同部门、不同区域；各智库为争夺研究资源、抢占话语权，常常一哄而起、扎堆研究，由此出现大量同质化的资政内参、研究报告、学术会议，造成智库资源低效率使用。

这与国际顶级智库深耕专业研究、注重品牌建设存在较大差距。如何在组织形式和类别形态上体现多元化、多样性，突出不同智库的专业性和特色化，实现研究领域细分专业、资金来源多元、智库产品多样，以及影响决策的渠道方式多元等，中国智库还有很长的路要走。

利用新技术能力偏弱，决策咨询研究缺乏针对性与精准性

独特的数据资源和研究模型是智库开展政策咨询研究的内在竞争力。在信息化日新月异的发展背景下，利用大数据、人工智能等新技术来创新研究方法、拓展研究能力，以提高政策咨询研究的效率和精准性已日趋重要，这在国外许多智库实践中已经有较好经验。

例如，美国城市研究所开发的税收政策微观模拟模型，利用云处理能力分析新税法对美国联邦政府税收、纳税人税后收入、每次迭代的税收收入带来的影响，并快速对 9000 多个替代方案进行利弊分析，以供决策者选择最优的方案。

目前，中国智库利用新技术手段开展政府决策咨询研究能力总体上偏弱，大多数研究还停留在理论推导、头脑风暴、经验提炼、个案分析等传统方式上，研究应用的素材主要依赖于各类外部统计数据，缺少专题数据的长期积累和开发。

政策分析方法和信息支持的制约，降低了中国智库政策思想观点的质量和影响力，使得中国智库在国际话语权的竞争中缺乏对等对话基础。

管理方式缺乏创新性，发展内生动力机制不足

党政机关内部的研究部门，如事业单位性质的科研院所、高校研究所等在转型为智库之前，其目标导向、管理体制都遵从于党政机关、事业单位等管理模式，内部治理结构缺乏激励效应，不适应现代化智库的目标导向和要求。其经费使用、人事管理、成果评价等方式方法普遍缺乏针对现代智库发展内在要求制定政策的灵活空间和自主权，没有形成以智库人才为中心的管理制度。

例如，经费管理参照党政机关的智库机构，有固定经费来源、详细预算科目、严格使用制度等，但没有给予经费使用以更灵活的空间；大部分高校并未将智库研究成果作为职称晋升的依据，智库人员难以形成长远发展预期。

大部分体制内智库实行科层制管理模式，冗长的内部流程与部门协调过程，对突发事件响应速度较慢，导致在一些重大事件中体制内智库陷入集体失语困境。相比较，大多国外智库采用研究项目制，由项目组长实行扁平化管理模式，管理流程简单便捷、效率也比较高。

思想传播缺乏有效手段，影响力和话语权难以提高

智库要发挥作用，必须要借助媒体传播渠道扩大其在社会公众中的影响力，以间接地影响决策；同时，也要利用好媒体渠道，当好决策与社会公众之间的桥梁。因此，智库与媒体的融合发展已成为当前全球舆论宣传的新趋势，媒体可根据智库研究议题进行深度挖掘，向公众传播公共政策；智库通过媒体引领新议题，扩大其研究成果影响力。

然而，目前中国智库的传播力总体仍较弱；特别是由于话语体系不对接、交流合作受限，以及缺乏新技术、新方式等因素，中国智库国际传播力和话语权显得更为不足。因此，需要充分借助新媒体、新科技、社交网络与“云”的力量，以提升和延展思想传播的能力及效果；通过运用互联网技术进行传播，智库将以更加智能、实时与交互的形式存在。

3

加快中国特色新型智库现代化建设的对策建议

在国际秩序急速转变、新技术颠覆性发展、全球治理模式加快变革的新时代，中国智库如果因循守旧、不思改革创新，其在公共政策中的地位、作用将被弱化，其服务国家战略的使命也难以实现。

为此，在全球视野下，加快中国特色新型智库现代化建设，关键要紧紧围绕国家治理体系和治理能力现代化发展要求，站在时代前沿，以改革创新为动力，采用新技术方法，加强前瞻性研究，力求做到“精益求精、注重科学、讲求质量，切实提高服务决策的能力水平”，充分体现智库在公共政策研究上的“高见、先见、远见、创见”。

创新发展理念，推动中国智库发展的多样性

激发广大智库的积极性、创造性，需要智库管理者创新发展理念，顺应中国转型发展趋势，积极探索一条中国智库多元化发展道路。

中国智库在向现代智库转型过程中，需要建立一个良好的智库生态圈，组织形态多元化的各类智库机构发挥它们各自的优势和影响力；不同智库不仅是政策观点的竞争者，还应该是取长补短的合作者，共同承担向政府提供智力支持的任务。为此，需要政府决策部门和管理机构，加快“放管服”改革，赋予智库机构发展更多自主权，特别是对科技、经济类智库适度放松管控。

例如，在研究的选题选择上，既要有具体的要求和指导，也要留出自主选题空间；不要设置太多的条条框框，要鼓励智库客观、独立地开展第三方研究，提倡不同政策建议之间切磋争鸣、平等讨论。

突出专业优势，打造特色鲜明的智库品牌

不同类型智库要把握自身特色，发挥优势，精准有效地服务党和国家科学决策、民主决策。比如，以社会科学理论研究为主的科研院所和高校，必须突出强项长板，发挥理论创新引领的优势，利用特色学科优势打造专业智库品牌；以应用研究为主、面向区域政策咨询市场的社会智库和企业智库，必须更多体现其“小而精”的专业研究特色，更好发挥其社会服务功能。

又如，对于“一带一路”倡议，全国有几百家智库都在研究，但不同智库应按照专业、地域、领域等不断细分出各具特色的研究成果。在中国智库现代化发展过程中，不同类别的智库要深耕各自的专业领域，结合社会需求和自身资源特点，着力打造特色鲜明的智库品牌。

强化科学管理，建立现代智库运行机制

中国智库在走向现代化的过程中，要根据各类智库不同的发展模式，建立完善现代化的管理制度，形成高效、有序的内部治理机制。建议赋予各类智库机构更多的改革自主权，鼓励智库机构制定以智库人才为中心的经费使用、成果评价、人事考核等管理制度，实现以研究项目负责制为重点的考核激励机制，以及采取更有针对性的扁平化管理方式。

当前，大多高校智库是依附于高校的二级研究机构，而不是独立法人，内部管理上面临人员评聘、经费使用等多方面限制。

建议在政策许可范围内，高校智库能以社会智库、企业智库的形式独立注册成法人。在条件成熟情况下，可参考鼓励体制内科技人员停薪留职出去创业的政策，鼓励社会影响力较高的体制内智库人才，创办各类专业化社会智库。

积极培养复合型人才，提升智库核心能力

建设世界一流的现代化中国特色新型智库，需要海纳百川，吸纳各种学科和实践背景的研究者，乃至各国研究者，以实现人才国际化、多元化。

这些复合型国际化人才要不拘一格地招聘、引进，但更需要内部培养。要着眼长远发展研究制定人才培养计划，避免急功近利式的“人才争夺战”。

兰德公司的经验值得借鉴：早在 1970 年，兰德就成立了帕迪兰德研究生院，其成为世界“政策分析”专业博士学位的主要授予点。学生在校学习期间，由多名项目负责人共同担任导师；除正规课程以外，还要求博士生必须完成规定天数的政策项目实习任务，接触兰德公司的各个研究领域、研究方法和各类客户，通过“干中学”积累实战经验。

建议党政类智库机构与高校联合建立博士后流动站，专门培养智库后备人才；增设高校研究员职称系列，鼓励高校教师做智库研究；实行智库机构人员和政府部门工作人员“旋转门”机制制度化，实现行政级别与研究员职称之间的相互套用等。

运用新技术赋能智库研究，提高成果质量和影响力

目前，中国人工智能和 5G 的发展已处于世界前沿，中国智库利用新技术的潜力和空间非常大。高校智库、科技智库、军队智库和企业智库数量众多，是我国科技创新发展的重要主体；可依托其雄厚的科技研究能力，以及强大的财力、人力，在利用大数据、人工智能技术进行智库研究上率先做出表率。

党政智库、社科类智库可通过与高校智库、科技智库等合作发展，加快利用新技术强化专业数据库建设，全面提升政策咨询研究能力水平。同时，高度重视智库成果传播，打造门户网站、微博、微信，乃至外文网站和社交平台的全媒体平台。

中国智库的现代化建设一定是融合在其国际化发展进程中，在国际舞台上发挥影响力和话语权，主动地设置国际性议题、开展国际合作交流，提升中国智库国际传播力，主动在国际舆论上发声。

其重点是借助互联网技术、利用新媒体手段，更好地与各类国际组织联系，建立各种交流合作平台；充分利用好中国几百万留学人员和留居海外的华侨，对接国际话语体系，从超越意识形态的人类共同发展面临问题的高度去推进交流合作。

研究制定标准，有序推进智库现代化建设

中国智库现代化建设是一个全新的课题，当前大家的认识还不统一。如何与时俱进地认识中国特色新型智库现代化建设的要求，有必要对智库现代化建设的内涵特征、标准及相关指标体系做客观研究。

建议有关学术研究机构和智库机构从全球智库发展趋势着眼，立足中国智库发展实践，对智库现代化形成一套可测量可评估的指标体系；政府智库管理部门可认真研究制定智库现代化建设标准，积极引导中国智库健康发展。

 

杨亚琴   上海社会科学院研究员、博士生导师，上海社会科学院智库建设基金会理事长，中国国际经济交流中心理事，中银消费金融公司独立董事。曾担任上海市决策咨询委办公室副主任、上海市财经领导小组办公室调研员、上海社会科学院智库科研处处长、智库研究中心主任。长期从事宏观经济理论与政策决策咨询研究，主持完成多项国家、市级决策咨询研究项目，曾荣获上海市“巾帼创新奖”，上海市三八红旗手标兵。主要从事中国智库评价研究，有《中国智库报告：影响力评价与政策建议》《思想的力量：中国智库案例集萃》《思想的版图：全球智库发展概览》等著作。

文章源自：

杨亚琴.中国特色新型智库现代化建设的若干思考――以智库影响力评价为视角的分析.中国科学院院刊,2021,36(1):70-78.

总监制：杨柳春

责任编辑：张帆

助理编辑、校对：PAN

排版：筱小鹿

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